En kulturrevolution minskar inte byråkratin

Under februari sades 62 000 anställda upp på 17 olika statliga myndigheter i USA. Det kan jämföras med drygt 100 uppsagda under samma period förra året.

Det är Department of Government Efficiency (Doge) och Elon Musk som far fram med en motorsåg. Målet är att maximera statlig effektivitet och produktivitet genom att omstrukturera, skära ner och avveckla.

– Det Elon Musk genomför är en kulturrevolution, säger Patrik Hall.

Han är professor i statsvetenskap och forskar om managementreformer, organisationsomvandling och byråkratiseringstendenser i offentlig förvaltning. Han har just utkommit med boken ”Varför ökar den offentliga byråkratin i Sverige?”.

"Fanns inte på min radar"

Patrik Hall uttrycker det som att han blev ”konsternerad” när han såg Elon Musks framfart.

– Den fanns inte på min radar när jag skrev boken. Idén om motorsågen kommer från Javier Milei, Argentinas kontroversielle president och hans anarkokapitalistiska ideologi. Normalt brukar populistiska kritiker av stor byråkrati förespråka marknadsliberala metoder, men det som genomförs i praktiken är något helt annat.

Patrik Hall jämför det som händer i USA med Mao Zedongs kulturrevolution i Kina under åren 1966–1976. Landsomfattande förföljelser och brutala nedskärningar genomfördes utan respekt för erfarenhet eller färdigheter. Alla som kunde något jagades bort. Konsekvenserna var förödande för landet och dess befolkning, i form av svält, lidande och utarmning.

Roland Paulsen, docent i sociologi vid Lunds universitet, håller med om att Elon Musk gör det man brukar beskylla marxistisk planekonomi för.

– Det är knappast grundat på någon analys. Han verkar skära ned och se vad som händer, säger Roland Paulsen.

Ett symboliskt gissande

Dramatiska neddragningar framställs enligt honom som en vetenskaplig exercis, men egentligen är det bara ett symboliskt gissande.

– Som jag ser det är det inte så stor skillnad på privat och offentlig verksamhet, och så här har ju företag gjort länge för att få upp värdet på börsen.

Det finns ju egentligen ingen gräns för hur mycket man kan skära ner, om man inte bryr sig om kvaliteten, menar Roland Paulsen.

– Det går ju till exempel att skapa en väldigt slimmad skola, med mycket få lärare. Det skulle innebära en mätbar besparing, men det skulle ske på bekostnad av lärandets kvalitet.

Samtidigt finns det enligt både Roland Paulsen och Patrik Hall utrymme för effektiviseringar, både i USA och Sverige, även om både offentlig förvaltning och privat administration ser olika ut och har olika traditioner.

Den kommunala sparpotentialen

Roland Paulsen disputerade för drygt tio år sedan med en avhandling som handlade om tomt arbete.

– I mina intervjuer kunde anställda säga att de lade hälften eller mer av sin arbetstid på privata aktiviteter, berättar Roland Paulsen.

Det är klart att det finns utrymme för effektiviseringar då.

För Roland Paulsen är det ett mysterium varför så stora resurser går till administrationen. Organisationer verkar ha en närmast lagbunden tendens att låta byråkratin växa.

Den kommunala sparpotentialen är föremål för Svensk Näringslivs nya rapport ”Effektiviteten i Sveriges kommuner”. Genom en så kallad DEA-analys, data envelopment analysis, har rapportförfattarna försökt fånga vilka kommuner som bäst lyckats med att omvandla resurser till uppnådda resultat. För att göra kommunerna rättvisa, trots mycket olika förutsättningar, försöker de justera för till exempel demografiska variabler, andel invånare som bor i tätorter, med mera.

Rapportens slutsats är att sparpotentialen för Sveriges kommuner inom fyra studerade verksamhetsområden – grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg och bibliotek – är omkring 28 procent. Det motsvarar enligt författarna en årlig genomsnittlig effektiviseringspotential på cirka 85 miljarder kronor.

"En gissningslek"

Sveriges Kommuner och Regioners chefsekonom Emelie Värja anser dock att resultaten är orimliga. Rapporten tar inte tillräcklig hänsyn till kommunernas olika förutsättningar. De strukturella skillnaderna är så stora att det inte går att räkna som Svenskt Näringsliv gjort, menar hon.

– Klart att det finns en effektiviseringspotential i kommunerna, men hur stor den är blir snarare en gissningslek.

Emelie Värja påpekar att om det inte fanns skillnader mellan kommunerna skulle de inte behövas. Mångfalden är en styrka.

– Vi har valt en decentraliserad form just för att de ska kunna vara anpassade till de lokala förutsättningarna, men också för att de ska kunna utvecklas oberoende av varandra och lära av varandra, säger hon.

Möjligen är det inte bara goda praktiker som traderas mellan kommunerna. De är politiskt styrda organisationer och dras med samma utmaningar som Patrik Hall beskriver i sin forskning om statliga myndigheter.

Då blir det problematiskt

Ett gåtfullt förhållande som Patrik Hall försöker besvara är varför det är så hög status att jobba i byråkratin samtidigt som det finns så mycket klagande på denna byråkrati.

– Vår fristående kurs i ledarskap och organisation är bland de mest populära på högskolan. 19-åringarna går där och tror att de direkt ska bli chefer, säger Patrik Hall.

Unga studenter ser en karriär inom byråkratin framför sig, men de är inte lika lockade när det gäller att utbilda sig till vård, skola eller omsorg, eller för den delen lokalt polisarbete, menar Patrik Hall.

Det är förstås inget fel med professionella administratörer, påpekar han. En fungerande byråkrati – i termer av en hierarkisk, regelföljande och professionaliserad tjänstemannakår – är en grundläggande framgångsfaktor för stater, lika viktig som en fungerande demokrati.

Alla framgångsrika organisationer, stater och kulturer har haft omfattande byråkratier. Det avgörande om det är bra eller dåligt är balansen mellan att utföra och att administrera utförandet. När administrationen växer förbi kärnverksamheten, och blir viktigare än den, blir det problematiskt.

Ett illustrerande exempel som Patrik Hall tar upp kommer från hälso och sjukvården. År 2014 stiftade riksdagen en patientlag för att göra vården mer tillgänglig och patientorienterad. Tanken är god, men flera aktörer får nya uppgifter, samtidigt som ansvaret är oklart och sanktionsmöjligheterna är få. Lagstiftning som denna har också en kraftigt kostnadsdrivande effekt.

– Det är karakteristiskt att nya krav på vården ställs utan att det alls finns någon diskussion huruvida vården har några resurser till att uppfylla alla dessa krav, säger Patrik Hall.

"Befintlig uppföljning fungerar inte"

När sedan lagen utvärderas kommer det att visa sig att den inte har fått avsedd effekt. Tyvärr drar man då slutsatsen att mer kontroll och utvärdering krävs. Det är enligt Patrik Hall ett paradexempel på hur byråkratin växer.

– Befintlig uppföljning fungerar inte, alltså krävs mer uppföljning. Ansvar delegeras nedåt, någon annan ska göra jobbet, säger Patrik Hall.

Det operativa ansvaret ligger hos någon annan än den som stiftar lagarna och fördelar resurserna.

En viktig faktor bakom byråkratisering är omfattande resurstillskott och därmed organisatorisk tillväxt. Patrik Hall har särskilt studerat Polisen, Trafikverket och högskolorna, som alla har vuxit kraftigt under 2000-talet.

För Polisens del hänger det samman med ett uttalat mål att utöka antalet poliser. Ändå är det den civila sidan i myndigheten som växer. Den centrala nivån ökar medan lokalpolisen har svårt att behålla folk. Skälet är samma som får ungdomar att välja ledarskapsutbildningar i stället för polishögskolan. Det är mer lönsamt och har högre status att arbeta administrativt än att arbeta lokalt som polis.

Högskolans viktigaste uppdrag

Ytterst menar han att konkreta incitament måste till i form av högre lön, uppmärksamhet av arbetsgivare, drägliga arbetsvillkor och karriärvägar i kärnverksamheten.

– Det finns en hjälplöshet inför att själva göra något åt den växande administrationen, säger Patrik Hall.

Polisen säger att staten måste hjälpa till, skjuta till mer resurser. Men det behövs inga ”signaler uppifrån”. Det går att starta arbetet direkt inom organisationerna.

– Lön är inte allt, men folk är inte dumma. Det får inte vara bättre betalt att gå in i en HR-funktion än att vara operativ polis.

Patrik Hall pekar på att det finns liknande problem inom utbildningssektorn. Vad är högskolans viktigaste uppgift, frågar han retoriskt, och svarar:

– Det är att utbilda studenter. Ändå är fokus lagt på allt annat än det.

Det talas om att lokalenheten och it-enheten måste ha full kostnadstäckning. Patrik Hall påpekar att det är helt bakvänt.

– Det är ju utbildningen som måste ha full kostnadstäckning.

Ett slags snöbollseffekt

En annan faktor bakom byråkratiseringen som Patrik Hall tar upp är ett slags snöbollseffekt. Byråkratin göder sig själv. Det gör den dels för att möta krav som man tror att omvärlden har, dels på grund av helt interna processer. Det handlar om osäkerhet och när man är osäker bygger man rutiner och policyer.

Som en anonym byråkrat uttrycker det i Patrik Halls bok:

– Om det inte finns en policy eller en rutin för någonting, då är det nästan som att vi inte gör något. Och då måste du ju ha någon som tar fram alla de policyerna och rutinerna.

Problemet är bara att alla dessa dokument är så abstrakta att de inte går att följa. Alltså tar någon fram en handlingsplan till det. Byråkraten fortsätter:

– Och den handlingsplanen, den berättar ju många gånger det som de som kan verksamheten redan håller på med varje dag. För det hade de gjort i alla fall. Men nu har du skapat en policy, en handlingsplan, en rutin, ett program.

Det betyder att du måste ha någon som följer upp och ser att det också händer något. Och sedan börjar det om, likt en snöboll. Eller som byråkraten säger: ”ett självspelande piano”.

"Det finns inga genvägar"

Enligt Patrik Hall finns det inga enkla sätt att stoppa snöbollen eller tysta pianot. Motorsågar som bara kapar byråkratin fungerar inte.

– Det finns inga genvägar när det gäller att hejda byråkratiseringsprocesser.

Hans recept är mer långsiktighet och att det behöver ske inom organisationen.

– Statusen för den operativa verksamheten måste stärkas så att den blir lika hög eller till och med högre än den byråkratiska, avslutar Patrik Hall.