Kinas ekonomiska mirakel förbryllar

Det kommunistiska Kinas enorma ekonomiska tillväxt de senaste tre decennierna framstår som ett fullständigt mysterium för den ekonomiska och statsvetenskapliga forskningen. Ett mycket tydligt exempel på detta är fjolårets ekonomipris till Alfred Nobels minne. De tre forskarna (Daron Acemoglu, James A. Robinson och Simon Johnson) fick priset för att ha lanserat en i dag dominerande teori som ska förklara de extremt stora skillnaderna mellan världens länder i ekonomiskt (och socialt) välstånd.

Deras teori är att framgångsreceptet är ”inkluderande” politiska institutioner. Länder som lyckas etablera en någorlunda välfungerande demokrati, som har en pålitlig rättsstat, som håller korruption under kontroll och som respekterar liberala fri- och rättigheter blir ekonomiskt framgångsrika. Problemet är att det land i världen som lyckats höja flest människor ur fattigdom på kortast tid inte har tillstymmelse av denna typ av politiska institutioner.

Den förbisedda faktorn: förvaltningen

När de ovan nämnda pristagarna får frågan om hur de då kan förklara den enastående ekonomiska utvecklingen i Kina kastar de helt sonika in handduken. Den har med andra ord ”gått troll” inom den ekonomiska och statsvetenskapliga forskningen när det gäller hur man ska förstå utvecklingen i Kina. Problemet har beskrivits som ”den hårdaste nöt” som samhällsforskningen har att knäcka. Oförmågan att förklara det kinesiska undret kommer sig av att man inte har beaktat hur förvaltningsmaskineriet i Kina fungerar, vilket beror på att forskning om den offentliga förvaltningen ligger bortom de flesta ekonomers och även många statsvetares horisont.

Det kommunistiska Kina använder sig nämligen av en mycket speciell typ av offentlig förvaltning. Den har inom organisationsforskningen några olika namn, ibland uppdragsorganisation (eng. mission organisation) men också kaderorganisation. Denna typ av organisering skiljer sig från vad som gäller i de flesta västländer där förvaltningen består av opolitiska och opartiska tjänstemän som har att följa formella lagar och regler. Kadermodellen kombinerar i stället en tydlig och enhetligt ideologiskt skolad personal som även har en en hög grad av yrkesmässig professionalism.

Kommunistpartiets ställning är förvisso mycket stark i Kinas statsförvaltning, men man har gjort mycket för att stärka professionalism och kompetens. Styrningen av förvaltningen sker i allmänhet inte genom lagar utan genom vad som benämns ”mandat” som är informella budskap som kommuniceras direkt från den politiska ledningen till förvaltningen. Detta slags styrning har den fördelen att man kan anpassa verksamheten till ständigt föränderliga förhållanden. Den utgör en effektiv lösning av en av organisationsforskningens mest centrala frågor, nämligen delegeringsproblemet.

Hur ska ledningen kunna förvissa sig om att de som arbetar på lägre nivåer använder den beslutsmakt som man har varit tvungen att delegera till dem på det sätt som ledningen önskar? Etableringen av en kaderorganisation löser detta problem genom att medarbetarna i stället för formella regler och lagar använder sig av den programmatiska ideologi som de blivit upplärda (alternativt indoktrinerade till) att omfatta. Kaderorganisationens styrka är förmågan hos tjänstemännen att förstå och internalisera ledningens policydoktrin och att implementera denna under varierande och ofta oförutsedda omständigheter.

Kadermodellen finns även i väst

Kadermodellen för offentlig förvaltning är emellertid inte en specifik kinesisk organisationsform. Den är visserligen sällsynt men man kan finna den också i västländer. Ett exempel kan hämtas från en ”modern klassiker” inom forskningen om offentlig förvaltning, nämligen Herbert Kaufmans The forest ranger (publicerad 1960 och med fem nyutgåvor, den senaste 2006). Den är en studie av den amerikanska statens skogsvårdsförvaltning där Herbert Kaufman ställde upp problemet med hur man kunde tillämpa de ganska luddiga lagar som fanns för att från huvudkontoret i Washington D.C. kunna sköta landets 792 olika nationalparker och statsägda skogar. Noteras bör att vi pratar om en tid utan mobiltelefoner, e-post eller faxmaskiner och då telefonsamtal var synnerligen kostsamma.

Eftersom den operativa personalen inte heller kunde övervakas på något meningsfullt sätt frågade sig Herbert Kaufman varför detta inte slutade med att man kom att implementera 792 helt olika policyer. Hans forskning visade att organisationens centrala ledning insett vikten av att skapa en sammanhållen ideologi om hur verksamheten skulle bedrivas.

För att åstadkomma detta rekryterade man personer som ansågs starkt benägna att ansluta sig till organisationens policy för hur skogar och nationalparker skulle skötas. För det andra satsade man på omfattande intern utbildning för att främja ”viljan att anpassa sig till organisationens mål”. ”Utan att de inser det”, skrev Herbert Kaufman, ”internaliserar sålunda de lokala medarbetarna de uppfattningar, värderingar och sätt att agera som råder i förvaltningen.” Därmed kunde de tillämpa ledningens policy lokalt utan att de övervakades eller styrdes av precisa regler och verksamheten var också mycket framgångsrik.

Svensk arbetsmarknad i kaderform

Ett annat exempel kan hämtas från den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige som startade på 1950-talet vilken byggde på en ekonomisk modell som lanserats av två välkända LO-ekonomer, Gösta Rehn och Rudolf Meidner. Rekrytering av personal till Arbetsmarknadsverket var i praktiken reserverad för personer med erfarenhet som fackliga ombudsmän dels med argumentet att de hade god kunskap om hur arbetsmarknaden fungerade, dels att de hade god förmåga att kommunicera med de arbetssökande. Skolningen i den Rehn-Meidnerska modellen var ett omfattande inslag i utbildningen av personalen. Arbetsmarknadsverket styrdes inte av strikta regler utan hade ett mycket omfattande handlingsutrymme och var under lång tid, man kan säga fram till 1990-talets ekonomiska kris, framgångsrikt.

Dessa två exempel visar att de som försöker förklara Kinas exempellösa framgångar genom att hänvisa till specifika kulturella faktorer hugger i sten. Kaderorganisationer är genom sin speciella kombination av ideologisk styrning och professionalism mycket effektiva. Jag håller det för sannolikt att detta kommer vara en stor fördel för Kina i det nu aktuella handelskriget med USA. Men kadermodellen fungerar emellertid inte väl ihop med demokrati. Detta eftersom demokrati då och då leder till en ny politisk majoritet som står för viktiga policyförändringar. För en kaderorganisation innebär detta problem eftersom dess personal är starkt engagerad i den existerande policydoktrinen och inte gärna är lojal eller ens kan genomföra en helt annorlunda policydoktrin. Men detta är naturligtvis inte ett problem i det kommunistiskt styrda Kina.

Mer om och av 2024 års mottagare av Sveriges riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne hittar du i nummer 1 av Sikt, utgiven av EFN Bok.